過去40年，中國經(jīng)濟增長取得輝煌成就的同時，也出現(xiàn)了一些問題，包括不符合經(jīng)濟規(guī)律、資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞、大量產(chǎn)能過剩、低經(jīng)濟效益、錯過了最佳結(jié)構(gòu)調(diào)整時期和最佳技術(shù)創(chuàng)新時期等問題。進入新常態(tài)新時期，新老問題復(fù)雜多樣，環(huán)境問題解決難度在加大。中國的環(huán)境與發(fā)展正處在關(guān)鍵時期，能否利用后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)跨越發(fā)展，關(guān)鍵在于處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，盡早跨越污染第二高峰，環(huán)境質(zhì)量全面達標(biāo)是中國環(huán)境保護長期而艱巨的任務(wù)。

在環(huán)境治理體系和政策改革的過程中，頂層設(shè)計作用凸顯，《生態(tài)文明制度建設(shè)總體方案》等中央文件起到了引領(lǐng)和指導(dǎo)的作用。從政策改革角度來講，下一步需要把握提高環(huán)境民生品質(zhì)、保障生態(tài)環(huán)境底線、建立多元共治體系、合理分配保護成本、達到人與自然更加和諧這些目標(biāo)的平衡與協(xié)調(diào)，重點推進環(huán)境管制手段、市場手段、社會制衡等三大領(lǐng)域的政策和制度改革。

一、改革環(huán)境管制手段，提高環(huán)境管理效率

在環(huán)境管制手段改革方面，建議重點推進企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價、排污許可證、總量控制和紅線底線制度五大制度的改革。

在排放標(biāo)準(zhǔn)方面，關(guān)鍵是做到從企業(yè)排放不達標(biāo)“常態(tài)化” 轉(zhuǎn)變成達標(biāo)“常態(tài)化”;制定區(qū)域和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，先開展國家排放標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)度和經(jīng)濟有效性評估，不要有意無限提高排放標(biāo)準(zhǔn)難度，而是將排放標(biāo)準(zhǔn)跟現(xiàn)階段的主體功能區(qū)關(guān)聯(lián)起來;充分運用《 環(huán)境保護法》促進企業(yè)排放達標(biāo)。

在環(huán)境影響評價方面應(yīng)做到企業(yè)自責(zé)，要厘清用戶對象，不要提供沒有法律約束的咨詢建議，重點解決環(huán)境影響評價中的選址等問題，開展企業(yè)可持續(xù)發(fā)展或者社會責(zé)任綜合影響評價試點和改革。

在排污許可證方面，需要向精細化管理的方向發(fā)展，既不能完全依托總量控制但也不是直接摒棄，排污許可證需要容納更多的內(nèi)容，綜合排放許可證是未來改革方向，要區(qū)分重點排放源許可和一般排放源許可，建立綜合的環(huán)評和許可管理部門。

在總量控制方面，要合理選擇排放總量控制模式，避免一刀切;重視基準(zhǔn)年排放總量指標(biāo)準(zhǔn)確性以及重點源排放基數(shù)的核定;用總量控制托起“達標(biāo)排放”和“質(zhì)量改善”兩把“火炬”，排放指標(biāo)分配必須與企業(yè)排放達標(biāo)相關(guān)聯(lián)，同時說清總量控制對環(huán)境質(zhì)量改善的貢獻和關(guān)系。

在生態(tài)保護紅線的構(gòu)建方面，應(yīng)結(jié)合自然資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和生態(tài)功能保護基線三個方面，做到除了可監(jiān)測、可報告、可認(rèn)證以外，還要做到可分解和可實施。最關(guān)鍵是要在“十三五”國家環(huán)境保護規(guī)劃中，列入“生態(tài)保護紅線”約束性指標(biāo)。

二、改革環(huán)境市場手段，建立環(huán)境激勵機制

在環(huán)境市場手段改革方面，除了現(xiàn)階段比較常見的污染者付費原則，還應(yīng)該包括使用者付費原則、受益者付費(補償)原則、破壞者付費(賠償)原則，這樣整個經(jīng)濟政策體系的依據(jù)就比較全面和充分。

希望在下一階段環(huán)境保護稅可以完整建立四大稅目，包括污染排放稅、污染產(chǎn)品稅、生態(tài)保護稅、二氧化碳排放稅，提高環(huán)境稅的政策效率。像目前爭論比較大二氧化碳排放稅，目前來看財政和環(huán)保意見都是一致的。

關(guān)于生態(tài)補償?shù)膯栴}，現(xiàn)階段環(huán)保部門在跨界上下游水質(zhì)生態(tài)補償方面開展比較好，應(yīng)該在“十三五”期間全面推廣。我認(rèn)為現(xiàn)階段生態(tài)補償?shù)闹攸c領(lǐng)域應(yīng)該包括西部生態(tài)屏障、重點生態(tài)功能區(qū)、流域上下游水質(zhì)生態(tài)補償、資源開發(fā)生態(tài)破壞、重污染企業(yè)退出、主體清晰的水資源工程市場化、國際碳匯市場等方面。

關(guān)于排污權(quán)有償取得和排污交易制度政策框架方面，從長期來看是一項較好的經(jīng)濟手段，但不能僅僅局限于主要污染物排污權(quán)，而是要把生態(tài)環(huán)境整體作為一個資產(chǎn)來管理，目前有11個省在做試點。環(huán)境保護部也正在查看評估試點效果。

關(guān)于環(huán)境保護投融資方面，現(xiàn)在面臨幾個問題，包括環(huán)境保護資金需求巨大;財政資金難以保障持續(xù)和匹配，大綠色與小環(huán)保存在“競爭”;環(huán)保市場化機制不健全，大量社會資本難以與環(huán)境保護需求融合;環(huán)保投資拉動GDP的靜態(tài)短期和動態(tài)長期影響。我們按環(huán)境保護投資占GDP比例，1.5%、2.0%、2.5%三個比例去測算的話，“十三五”期間環(huán)保投資也就在6～10萬億元。目前，真正意義的環(huán)境保護治理投資也就是1%左右。針對這項改革我也提出三個建議：一是構(gòu)建環(huán)保投資的回報機制，沒有回報機制私人資本很難進來。二是建議金融創(chuàng)新，積極推進環(huán)保PPP，盡快建立向金融機構(gòu)推介PPP項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進信用等級;健全社會資本投入市場激勵機制，推行排污權(quán)有償使用，完善排污權(quán)交易市場;支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項下收益質(zhì)押擔(dān)保融資，探索開展污水垃圾處理服務(wù)項目預(yù)期收益質(zhì)押融資。三是加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化改革，建立創(chuàng)造市場、開放市場、激活市場、規(guī)范市場的新常態(tài)。